智库建议

特朗普如何塑造21世纪美国贸易政策
发布日期:2024-08-28 信息来源:中咨智库 访问次数: 字号:[ ]

摘要

8月13日,辛里奇基金会贸易政策主����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������管黛博拉·埃尔姆斯发表文章《特����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������朗普如何塑造21世纪美国贸易政策》����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������。文章指出,特朗普第一个任期以贸易����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������为主导,主要是将美国的国家和安全利益置����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������于前沿和中心位置,将贸易作为美国外交和战略政策����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������的武器,但现在已“根植”在华盛顿两党、两院和����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������长期政策制定中。因此,在评估美国贸易和经济政����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������策制定方式的急剧转变时,有五点转变值����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������得注意,其始于特朗普政府时期,并在拜登����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������政府时期延续。

正文

 随着即将到来的美国总统选举的民调结果����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������愈发紧张,贸易观察人士正密切关注唐纳����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������德·特朗普总统第一任期的经验教训以及他����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������重返白宫的计划。特朗普代表着与过去美国����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������贸易政策做法的彻底决裂,但他对����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������国内普遍情绪的利用程度足够深,以至����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������于他的许多政策在拜登总统任期内����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������得以延续,而且无论谁入主白宫����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������,他的政策似乎都将继续下去。����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������

贸易和经济是特朗普议程的核����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������心。多年来,他对许多其他议题的立场发生了变化,但����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������他始终专注于贸易。这是他担任总����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������统之前就存在的一个目标。1987年,����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������他在《纽约时报》����� ����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ��������������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������上刊登了一整页广告,抗议当����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������时他认为不公平的贸易行为,尤其是日本的贸易行����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������为,他认为这种行为削弱了美国。这已经����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������预示了他后来担任总统时将采����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������取的提高关税的举措。

特朗普就任总统后,贸易政策成为“特朗普政����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������策指南针的四个要点”之一。事实证明,����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������这一贸易指南针非常耐用,他和他的团队对美国政策做����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������出的许多改变在他离开白宫后仍然有����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������效。特朗普政府为重新定位美国长期����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������政策制定而采取的立场现在似乎����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������已“根植”在华盛顿的决策中。

在评估美国贸易和经济政策����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������制定方式的急剧转变时,有几����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������点值得注意,这种转变始于特朗普时期,并在拜登����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������时期基本延续。这些包括

1.推动白宫和行政部门的贸易政策;

2.重新使用单边贸易工具;

3.重新制定贸易政策以适应经济战;

4.与经济盟友的关系发生变化;

5.贸易利益与国家安全利益相混淆;

6.全球贸易体系多边规则制定削弱。

特朗普在实施贸易议程方面����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������之所以有效,得益于美国政治制度的特殊性。尽管美国宪法明确赋予国会管理税收����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������(以及关税)的权力,但美国总统和行政部����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������门在贸易和经济问题上仍有很大的回旋余地。自201����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������7年1月,特朗普上任第一天单方面宣����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������布退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)以来����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������,美国贸易政策在很大����� ���������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ���������Ƴ�������程度上是由白宫推����� �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������动的,国会对此没有施加太大压力。

在拜登政府的领导下,贸易政策继续由行政部����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������门制定。拜登和特朗普一样,绕过国会就贸易����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������和经济问题发布了一系列行政命令。����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������他进一步将贸易政策制定权集中在白宫,而美国贸易代����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������表办公室(USTR)的作����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������用则大大受限。美国商务部����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������在印太经济繁荣框架(IPEF)中发挥了核心����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������作用,该框架要求调整美国国内政策流程,����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������以允许美国商务部参与国际����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������谈判。

其次,特朗普选择了里根政府的贸易律师兼高级����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������贸易官员罗伯特·莱特希泽担任美国贸易代表,莱特希����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������泽对美国政治和政策制定体系有着����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������丰富的知识和经验。莱特希泽与彼得·纳瓦罗和威尔伯����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������·罗斯等其他顾问一起制定了许多美国法规和政策,����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������这些法规和政策在很大程度上已经搁置了数年����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������甚至数十年。莱特希泽被任命为美����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������国贸易代表后,得以重启国内工具,例如有关不公����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������平贸易行为的第301条款或有关国家安全的第232����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������条款。

同样,拜登政府继续使用了许多这些具体的工具����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������。对钢铁和铝征收的232条����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������款关税仍然有效,对中国产品的30����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������1条款关税也是如此。拜登于2024����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������年7月20日通过公告宣布了新的钢铁����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������232条款申请。2024年8月,还对一组新的����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������中国产品征收了301�������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ��������条款关税。

特朗普最初贸易议程的第三个重要领域是对����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������贸易政策目的的重大重新评估。301条款或232条款等工具被用来实����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������现其目标,其根源在于美国正在经����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������历一场经济战。特朗普的论点被莱特希泽巧妙运用����� �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ�������和实施,他认为过去的做法尤����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������其是贸易协定的使用以及他们认为过去政府未能妥善执����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������行这些协定的做法,加速了美国的衰落。����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������

虽然拜登执政期间大部分政策调整����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������都得以实施,但特朗普的一项关键指����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������标被取消了。特朗普将双边贸易逆差的规模视为衡量美国是否从����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������贸易中获益的标准。与美国存在大量商品����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������贸易逆差的国家被认为采用了不恰当的贸易����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������做法。

图1和图2显示,尽管特朗普重新调整贸易政策����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������并重点关注双边贸易逆差,但除非疫情����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������扭曲趋势,否则美国贸易流并没有持续响应特����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������朗普政府的政策。

特朗普对贸易政策的调整包括改变与合作伙����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������伴和盟友的关系。特朗普在与外国政府,包括关����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������键人物打交道时被称为交易����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������型。

特朗普对贸易和经济领域长期存在的联盟和伙伴关系表����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ�������现出的普遍漠视也意味着,他的大����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������部分努力都是单方面的,而����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������不是通过建立志同道合的合作伙伴����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������联盟来实现的。美国单方面裁定不公����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������平贸易行为的301条款就是一个很好的例子。����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ�������在特朗普执政之前的几十年里,3����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������01条款一����� �������Ƴ������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������������直存在,但美国政府并未使用,因����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������为它被多边主义取代,成为应对����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������贸易挑战的更强大、更持久的解决方案。����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������

特朗普和301条款复活的策划者莱特希泽则����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������没有这样的顾虑。301条����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������款被用来作为对中国进口产品分四批����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������提高关税的理由,自2018年3����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������月开始。多种产品的关税最高上涨了2����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������5%。

2018年1月,美国对中国商品的平����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������均关税为3.1%。两年内,平均关税����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������跃升至21%,随后在与中国达成第一阶����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������段双边协议后,于2020年3月略微下降至19.3����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������%。在同一时期,中国将对美国����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������进口商品征收的原8%关税税率上调至21.8%����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ�������,最终稳定在21.3%。拜登执政期间,����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������关税作为“合法化”贸易政策工具的复兴����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������仍在继续。

特朗普执政时期政策的第五个变����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������化是将国家安全与经济融合在一起。现代全球贸易体系是在第二次世界大战后建立的,在����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������战争和冲突时期一直有管理贸易的例外规定����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������。然而,特朗普将国家安全与贸易的融合推向����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������了全新的高度。出口管制、经济制裁����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������、投资筛查,以及以国家安全为由采取贸易行动的做����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������法激增。拜登继续推行类似的政策。

最后,尽管历届美国总统都利用多边贸易体系,尤����� �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������其是世界贸易组织(WTO),来管理全球经济����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ�������关系,但特朗普却对这种努力持悲观������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������态度。他的团队特别关注WTO的争端����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������解决机制,扩大并巩固了奥巴马政府时期对这个全球����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������贸易机构日益增长的反感。奥巴马政府指责W����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������TO越权,开始阻挠上诉机构的继任者任����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������命。特朗普加速了封锁,导致W����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������TO崩溃。

尽管拜登表现出更愿意与其他国家合作的意愿����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������,但他的团队仍在继续阻碍重振或改革世贸组织争端����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������解决程序的努力。美国曾支持在2017年利����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ�������用多边解决方案在世贸组织的����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������关键利益领域取得进展,但此后一直拒绝����� �������Ƴ����������� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������支持在电子商务和投资便利化等议题上取得成����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������果。

特朗普的许多行动被视为与美国过去的����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������做法截然不同。他的竞选口号“让����� �������Ƴ������������ �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ�������美国再次伟大”或许最好地体现在他的贸易政����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������策议程中,该议程将美国的国家����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������和安全利益置于前沿和中心位置,并将进入美国国����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������内经济作为实现一系列更广泛目标的工具����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������。尽管许多人曾预计拜登将恢复更“正常”的政策,����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������即在多边环境中与外国协同合作,����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������但拜登乐于保留一套更强硬和单边的贸易政策,甚至在����� �������Ƴ����������� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������某些情况下扩大这些政策。特朗普不同寻常的贸易指南针重新设定了美国的����� �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ������������ �������Ƴ�������贸易政策,而且已经比预期的更加持久。